什么是零基预算及如何编制零基预算

      零基预算（Zero Base Budget，简称“ZBB”）是起源于美国的一种预算编制方法。它是市场经济及经济管理技术水平发展到一定阶段的产物。在我国经济实行改革开放后被引入，并初步应用于政府部门预算的编制中。随着我国社会主义市场经济体制的基本确立，财政体制改革的重心向财政支出方面转移，原有的预算编制方法弊端日益暴露，国家预算编制方法等预算制度的改革，已成为我国财政体制改革中的一大热点问题。探索一种既适应我国国情、具有中国特色又与国际惯例接轨的预算管理新模式，已势在必行。本文将对预算编制方法特别是零基预算法从理论上做—浅显探析，并就零基预算法在我国进一步实施的可行性进行探讨。

　　一、预算编制方法的演变及比较

　　现代预算编制工作是在资产阶级革命取得胜利之后，随着现代预算制度的建立而逐步形成的。17世纪，英国编制了世界上第一个国家预算，到了20世纪，绝大多数国家都建立了国家预算编制制度。其间，预算编制方法也经历了多次变革。由于早期的政府预算内容比较单一，预算编制采用十分简单的“职能预算编制法”。随着社会生产力的巨大发展，政府预算所包含的内容逐渐增多，为满足这一需要，逐步形成了一套比较完整的预算程序，其中包括现代的预算编制方法，如“计划和绩效预算编制法”（绩效预算）、“项目预算编制法”（项目预算）等等，目前世界相当多的国家使用“零基预算编制法”（零基预算）。

　　上述国际通行的预算编制方法（绩效预算、项目预算），均用于改进政府预算规划和评估的功能。绩效预算（Performance Budget）是一种强调工作项目和活动业绩计量的预算编制方法。通过编制绩效预算，可以对投入成本和产生效益进行比较。项目预算（Program Budget）是依据实施项目或执行的功能的总成本来组织提议的支出预算。而零基预算（ZBB），是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算主要是作为计划工具，而不是控制或评估的工具。因此，作为编制具有法律效力的国家年度财政收支计划，即国家预算的预算编制方法来说，零基预算法具有明显的优越性。

　　由此可以看出，预算编制方法是处于经常的变革和发展之中。如果认真分析每一种预算编制方法，就可以发现，在新的预算编制方法中，往往可以看到旧的影子。即每一次变革，对原有的预算编制方法并不是全盘抛弃，而是扬弃，即在吸取原有方法优点的基础上创新。

　　二、零基预算编制方法模式及发展概况

　　（一）零基预算模式

　　零基预算是从总体上控制政府财政支出的一种预算组织形式，其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析基础上，根据需要和可能，一切从零开始来编制预算。“零基预算法”要求每个政府行政部门在申请预算时，应该首先对本部门所有的（新的和原有的）计划项目和行动进行系统评价和审查，然后再编制预算。从本质上讲，零基预算是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用等先后顺序安排的一种思维方式。重点着眼于“需要优先”，然后根据资源（财力）可能进行比较分析，按顺序筛选安排。

　　（二）“零基预算”在国外的发展状况

　　零基预算起源于美国。理论上最早可追溯到1952年。然而，自零基预算出现以后，人们对它的态度反差之大，是其它预算编制法所不能比的。赞成的人认为，从理论上讲，应用零基预算可以更合理、更有效地分配各项资金。彼得。派尔预言，实行零基预算后，可有可无的计划将会缩减或干脆取消，而举足轻重的计划将会增加。而持反对态度的人则把零基预算视为“江湖骗术”，认为零基预算不可能“消除”计划的赘臃部分，实施全套零基预算体系太耗费时间，因此是行不通的。

　　实践是检验真理的唯一标准。零基预算编制法在70年代初期异军突起，以出人意料的速度在美国传播、发展开来，随后又传播到其他国家。1977年美国卡特总统上任后，发布行政命令，要求政府各行政部门均要采取零基预算方式来编制1979年财政预算。到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。与此同时，零基预算编制法也传到了紧邻美国的加拿大，该国公共部门纷纷采用零基预算。目前世界上其它国家实行零基预算的基础工作已经完成，并从理论上制定出一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。

　　（三）“零基预算”在我国的发展概况

　　我国的预算管理制度，是在1951年8月由政务院发布的《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系、各级人民政府的预算权、各级预算的编制、审查、核定与执行的程序、决算的编报与审定程序等之后，初步建立起来的。

　　我国长期实行计划经济，因此，预算编制方法也带有明显的时代烙印。多年来，我国各级财政部门编制年度预算，大部分采用“收支基数法”（基数加因素法），即在编制新年度支出预算时，首先确定上年度支出的基数，然后在此基础上，考虑影响新年度各项支出的因素，确定新年度的支出预算。也有采用比例增长法的，即在编制下年度支出预算时，在上年度实际支出数的基础上，根据下年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例。两种编制预算的方法虽然在具体操作上有所不同，但是从实质上看，都属于基数法的范畴。这种按基数法编制支出预算的方式简便易行，在计划经济条件下，财政收支规模不大，编制预算所需信息不足、手段落后、预算编制人员水平参差不齐的情况下，不失为一种较好的方法，它曾在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。但是，随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立，以及国家财政收支规模的不断扩大，用这种方法编制的预算就显得简单粗糙，造成预算调整过多、约束性差等一系列问题，损害了政府预算的权威性、可监督性和预算资金的使用效益，也与社会主义市场经济的发展要求越来越不相适应。因此，迫切需要有一种适应新形势发展要求的、既能与国际惯例接轨、又具有中国特色的预算管理新模式来取代传统的模式。党的十五届五中全会明确提出，“要积极推进财政预算制度改革，严格财政监督管理，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。”2001年，国家财政部明确提出，今后我国财政体制改革的重点将从收入管理转向支出管理，并将财政预算编制等基础性管理制度的改革作为改革的重点。

　　由此，一种新的预算管理模式的出台已是呼之欲出了。20世纪80年代末至90年代中期，我国在部分省级财政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地区开始试行零基预算制度，并取得了一定成效。尚未实行零基预算的地区也十分关注这项改革。

　　当然，由于国情不同，国内各地区试行“零基预算”时，不可能完全照搬国外的做法，只能结合自身具体的情况进行尝试，因此，还未能形成一系列科学的预算定编、定额、定标准方法。

　　三、“零基预算”在我国实施的可行性

　　从目前国内外情况看，凡实行零基预算比较成功的国家和地区，市场经济发展都较成熟。这就说明，发展市场经济与加强预算管理并不矛盾。市场经济越成熟，对政府的预算管理要求就越严格。实践表明，零基预算能较好地克服以往长期沿用的“基数加增长”的预算方式的不足，使得预算编制能够不受既成事实的影响，一切从合理性和可能性出发。其优越性主要表现在以下几个方面：

　　（一）有利于实现和保持财政收支平衡、控制财政支出

　　1.通过实行零基预算，对各支出项目进行逐一审核和评价，可以尽量压缩不必要的开支，以使未来年度的预算—开始就建立在一个更科学、更合理的基础之上。

　　2.实行零基预算后，财政部门在安排支出预算时，可以综合考虑各单位的状况，在核定单位支出时，将一部分单位的创收收入抵顶预算支出，这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况的管理。

　　3.实行零基预算法，有利于精简机构，促进行政事业单位人员分流，积极兴办第三产业，搞好替代财源建设，促进全额预算管理单位向差额预算管理单位、差额预算管理单位向自收自支预算管理单位、自收自支预算管理单位向给国家作贡献的单位转变。

　　（二）有利于贯彻《预算法》，加强预算管理

　　1.实行零基预算的基本要求就是要掌握财政资金使用的情况，因此有利于预算管理的细化。如在试行零基预算时，通过对各单位预算基数的清理，进一步掌握了各单位的家底，为制定有关的管理办法创造了条件。

　　2.按照零基预算法编制预算，充分考虑了各单位在下一预算年度对资金的需求。预算经审核批准后，在年度执行中除发生特大自然灾害等不可预见情况确需追加外，不得再向财政部门申请追加。使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标，有利于克服当前预算观念淡化、预算管理弱化、预算约束软化的不正常现象。

　　3.零基预算的实施，使财政部门增强了宏观调控能力，能有效地根据改革的方向和财力的可能，调整支出结构，根据国家的政策，按照轻重缓急的顺序合理安排资金，保证需要重点发展的事业的资金需求。

　　（三）有利于提高预算的科学性，合理分配财政资金

　　实行零基预算可以站在一个新的起点上，按照政策规定、发展需要对每一项财政收支的可行性和必要性重新进行审核和评价，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一个科目的支出需求，并侧重于对资金使用效益的考核，使事业发展的需要与财政可供给资金之间的矛盾趋于缓和。最终目的是使预算资金的分配和使用达到最优化，取得最佳的经济效益，在较高程度上体现了预算资金分配的科学性和合理性。

　　（四）强化了财政部门和各单位管理资金的意识

　　1.按照零基预算的要求，不仅要注重于财政资金的分配过程，而且要注重财政资金使用的结果，因为当年财政资金使用的结果是编制下一年度预算的重要依据。所以，在按照零基预算方法编制预算的过程中，财政部门的人员就要树立起重视资金使用效益的意识。

　　2.实行零基预算以后，各部门、各单位必须在财政部门核定的经费限额内安排使用资金，必须考虑资金的使用效益。资金紧张的矛盾只能通过挖掘单位内部潜力、强化管理手段，节约使用经费来缓解，从而调动了各单位注重预算管理和改革的积极性。

　　（五）有利于加强对财政资金使用的监督

　　按照零基预算方法编制预算，提高了预算分配过程的透明度，使预算资金的安排更符合社会主义市场经济条件下公平、公正的原则。实行零基预算后，对各单位的人员经费一视同仁，避免了各单位在利益驱动下争基数、要增长。这样，既可避免单位之间苦乐不均的现象，又能较好地克服传统的预算分配方式下易产生的“关系预算”、“人情预算”的情况；便于接受社会的评议与监督，同时使全社会了解财政情况，关心和支持财政工作。

　　（六）有利于提高预算管理水平

　　运用零基预算法编制预算，需要对大量的基础数据进行测算和分析，客观上要求加强基础工作，对项目进行周密论证，对预算标准进行测算，达到细化预算，提高预算科学性、准确性的目的。同时，促使预算编制人员努力掌握现代化办公手段，提高预算管理水平。

　　（七）可以提高预算编制工作的时效性

　　用“零基预算法”细化预算、提前编制预算以后，报送人大审批的预算草案将比过去详细得多，便于人大对预算的审查监督，并及时批复下达，从而有效规范各级政府部门和单位的预算行为：财政部门按预算管理，用钱单位按预算支出，审计部门按预算审计，减少预算的随意性，有利于各级政府加强和改善预算管理，促进依法行政、依法理财，使财政支出管理工作逐步纳入规范化、法制化的轨道。

　　四、结语

　　零基预算编制法是不断进行的预算编制方法变革中的一环，是对以前各次变革的继承。它吸收了原有各种预算编制方法中有益的内容，并在此基础上加以改进，使预算编制水平得到了提高。

　　在我国，试行零基预算编制方法，旨在探索能够加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效途径，这是建立并完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是零基预算编制方法能够在我国发展的深层次原因。虽然零基预算法的编制过程较“基数法”繁琐，用于编制预算的定额标准的确定也有待于进一步科学化、合理化，但这些都不会影响对预算编制方法的探索，也不会影响零基预算法的进一步推广应用。可以预料，不久的将来，零基预算编制方法将会在全国各行业、各部门得到全面的推广。

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